El Comité de
los Derechos del Niño
El Comité de los
Derechos del Niño desempeña una función primordial en el proceso de
verificación de la aplicación de la Convención en los diferentes países.
Se trata de un comité de expertos internacionales elegidos por los
Estados Partes que fue creado en 1991 de conformidad con el artículo
43 de la Convención. Los gobiernos que ratifican la Convención
deben someter ante el Comité de los Derechos del Niño informes periódicos
y detallados sobre la situación de los derechos del niño en sus países.
El Comité de los
Derechos del Niño está compuesto por 10 miembros de países y sistemas
jurídicos diferentes que tienen una "gran integridad moral" y reconocida
competencia en la esfera de los derechos humanos. Aunque son elegidos
por los gobiernos que han ratificado la Convención, los miembros del
Comité ejercen sus funciones a título personal, es decir, no representan
a los gobiernos de sus países ni a ninguna otra organización a la
que pertenezcan. Los miembros del Comité, cuyo mandato se desprende de la propia
Convención, son solamente responsables ante los niños del mundo.
Además de sus
actividades principales —el análisis de los informes de los
Estados— el Comité también lleva a cabo actividades dirigidas
a la promoción de la cooperación internacional entre los organismos
multilaterales, los países donantes y los países en desarrollo. Cada
dos años, el Comité informa sobre sus actividades a la Asamblea General
de las Naciones Unidas en el marco del Consejo Económico y Social
de las Naciones Unidas.
El análisis de
los informes sobre la Convención presentados por los Estados Partes
es una enorme tarea. El Comité procura examinar los informes durante
el primer año después de recibirlos (y en el mismo orden en que se
presentan). Pero debido a que la Convención ha sido ratificada por
más Estados Partes que cualquier otro tratado de derechos humanos,
el presente Comité se encuentra retrasado en el análisis de los informes
con respecto a su calendario inicial. De este modo, los Estados han
aprobado una enmienda al párrafo 2 del artículo 43, para aumentar
el número de miembros del Comité de 10 a 18 a fin de permitir que
el Comité pueda analizar con prontitud todos los informes presentados
por los Estados Partes. A fin de que esta enmienda pueda entrar en
vigor, una mayoría de dos tercios de los Estados Partes de la Convención
—o 127 de los 191 actuales— debe comunicar ahora su aceptación
de la enmienda al Secretario General de las Naciones Unidas. Hasta
el mes de mayo de 1999, 61 países lo habían hecho.
La
responsabilidad pública de los Estados
Los Estados no
deben contemplar el proceso de presentación de informes sobre los
progresos alcanzados en materia de realización y protección de los
derechos de la infancia como el cumplimiento de un trámite burocrático
aislado. El lugar de ello, el proceso de presentación de informes
está concebido como un instrumento para la formulación y planificación
de políticas yla promoción del respeto de los derechos de la infancia.
A los gobiernos se les encomienda la tarea de involucrar a todos los
sectores de la sociedad en la preparación de los informes.
Al analizar los
informes de los Estados, el Comité examina la forma en que los gobiernos
—y no los individuos— establecen y cumplen las normas
que velan por la satisfacción y la protección de los derechos de la
infancia enumerados en la Convención. El Comité no supervisa la conducta
personal de los padres y las madres y de otros encargados de la atención,
ni tampoco tramita las quejas de los ciudadanos: no tiene el poder
para ello ni tampoco los recursos suficientes.
Un
exhaustivo proceso de presentación de informes
Todos los gobiernos
que han ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño deben
realizar su primer informe en el plazo de dos años a partir de la
fecha de ratificación, y luego deben presentar informes periódicos
cada cinco años. Además de estas presentaciones periódicas de informes,
el Comité podría solicitar información adicional o informes suplementarios.
Los propios Estados pueden ofrecer información suplementaria si así
lo desean fuera del marco del proceso general de presentación de informes,
cuando se producen emergencias nacionales o acontecimientos graves.
De este modo,
el proceso de presentación de informes es al mismo tiempo exhaustivo
y constante, y está compuesto por siete etapas principales:
- Preparación
del informe inicial.
- Reunión de
un grupo de trabajo antes del periodo de sesiones.
- Respuesta del
gobierno a una Lista de cuestiones.
- Periodo plenario
de sesiones.
- Seguimiento
de las observaciones finales.
- Solicitud de
información suplementaria.
- Presentación
periódica de informes.
El Comité ha emitido
unas Orientaciones generales respecto de la forma y el contenido de
los informes. Ambos conjuntos de orientaciones ayudan a los Estados
a estructurar sus informes dividiéndolos en grupos de artículos bajo
los ocho temas siguientes:
Los Estados envían
al Comité el borrador final de los informes (acompañado de las copias
de los principales textos legislativos y de otra índole, así como
información estadística detallada y los indicadores pertinentes para
el progreso de la verificación) a la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Ginebra, que cumple
las funciones de secretaría del Comité y ofrece servicios de orientación
en la medida en que se lo permiten sus limitados recursos. En los
casos en que los Estados no siguen las directrices del Comité en la
preparación de los informes o proporcionan insuficiente información,
el Comité devuelve el informe y solicita la presentación de un informe
más exhaustivo.
Análisis Estado
por Estado
El proceso de
análisis del informe de cada Estado comienza con una reunión privada
en la que participa un grupo de trabajo del Comité antes del periodo
de sesiones. Este grupo de trabajo reunido antes del periodo de sesiones
es el marco en el cual el UNICEF y otros organismos encargados de
los derechos de los niños —organizaciones internacionales y
ONG del país en cuestión— analizan la situación de los derechos
humanos en el país y subrayan las esferas de preocupación. Este grupo
de trabajo reunido antes del periodo de sesiones elabora una Lista
de cuestiones que se presentan como preguntas al gobierno del
Estado que se examina.
El gobierno recibe
la solicitud de responder por escrito a estas cuestiones antes del
periodo plenario de sesiones abierto público, durante el cual el Comité
examina todos los aspectos del informe del Estado. El Comité suele
emplear un día y medio durante el período plenario de sesiones abierto
público para debatir cada informe con los representantes del gobierno.
El último día del periodo plenario de sesiones, el Comité prepara
un borrador de sus observaciones finales, que son documentos públicos
donde se incluyen recomendaciones. Con frecuencia, las observaciones
finales exhortan al UNICEF a que proporcione asistencia técnica al
Estado para que ponga en vigor las recomendaciones del Comité.
La dirección en
la Internet de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos ofrece los informes de los Estados Partes y las
observaciones finales.
En el desempeño
de sus tareas, el Comité no adopta un planteamiento de confrontación,
sino que procura involucrar a los estados en un diálogo constructivo
con miras a valorar de manera crítica la situación de los niños y
alentar su cooperación en la aplicación de la Convención sobre los
Derechos del Niño. De hecho, el objetivo esencial del proceso internacional
de verificación no consiste en reemplazar la capacidad nacional para
asegurar y verificar el cumplimiento de los derechos de los niños,
sino reforzar esta capacidad. El proceso contribuye también por tanto
a fortalecer la participación popular en la formulación de políticas
y alentar el escrutinio público de las políticas gubernamentales.
También contribuye a la realización de los derechos de la infancia
al ofrecer a los gobiernos oficiales, las instituciones privadas y
los promotores independientes la oportunidad de colaborar juntos en
la mejora de la situación de los niños.
La Convención,
en su artículo 44, párrafo 6, exhorta a los Estados Partes a difundir
ampliamente los informes entre el público de sus países. Además, el
Comité recomienda sistemáticamente que los Estados Partes garanticen
la publicación de sus informes junto a los resúmenes del diálogo sostenido
con el comité y las observaciones finales adoptadas posteriormente.
Verificación
nacional de los derechos de los niños
Los países tienen
varias opciones para verificar el cumplimiento de la Convención. Uno
de los mecanismos más directos es que los gobiernos formulen un Plan
Nacional de Acción sobre los derechos de los niños, donde se describa
la forma en que el gobierno del país tiene pensado aplicar progresivamente
los derechos de la infancia en materia de salud, educación, nutrición
y otras esferas.
En Malasia, un
grupo intersectorial compuesto por ministros del gobierno y trabajadores
de las ONG, verifica la aplicación; y en Mongolia se están formulando
actualmente indicadores sobre la participación de los niños y la protección
social. Otro ejemplo es el de Costa Rica, donde una auditoría en materia
de derechos sociales no solamente intenta verificar y analizar el
cumplimiento de la Convención, sino que también involucra a los niños
y las comunidades en un proceso destinado a analizar los derechos
y descubrir nuevas soluciones.
Para verificar
la conculcación de los derechos de la infancia es posible adoptar
también soluciones institucionales. Estas soluciones adoptan diversos
nombres y formas, como defensor de los derechos de los niños, comisionado
de los derechos de los niños y abogado de los derechos de los niños.
La Convención alienta de forma activa la creación de entidades no
gubernamentales para promover y verificar la protección de los derechos
de la infancia. Además, el Comité de los Derechos del Niño considera
de suma importancia que estos organismos mantengan su independencia
del gobierno en el desempeño de sus funciones.
Noruega llevó
la iniciativa en este ámbito a nombrar el primer defensor de los niños
en 1981. Desde que la Convención sobre los Derechos del Niño entró
en vigor, varios países han nombrado sus defensores y establecido
otras organizaciones independientes dedicadas a los derechos humanos,
tanto en el plano provincial como nacional.
Participación
de las ONG
Las ONG locales
e internacionales son una de las fuerzas principales que actúan en
favor de la protección y la promoción de los derechos de la infancia.
La contribución de las ONG oscila desde sus funciones como activistas
y vigilantes, hasta las labores independientes en materia de investigación
y recopilación de documentos, la presentación de litigios civiles
y la elaboración de proyectos destinados a incrementar el poder decisión
de las personas.
Las ONG desempeñan
también una función muy importante en la tarea de concienciar a la
opinión pública acerca de la Convención sobre los Derechos del Niño
y sus metas. La Convención reconoce todas estas contribuciones e invita
específicamente a las ONG para que participen en el proceso de presentación
de informes y de verificación; en realidad, se trata del único tratado
de derechos humanos que asigna explícitamente una función a las ONG
en el proceso de presentación de informes de los países.
Algunos gobiernos
consultan ampliamente con las ONG durante el proceso de presentación
de informes e incorporan plenamente sus contribuciones en los informes
estatales oficiales que someten al
Comité de los Derechos del Niño. En otros países —donde todavía
no se ha reconocido plenamente el valor de la participación de las
ONG en el proceso de presentación de informes— las ONG o las
coaliciones de ONG han optado por preparar informes alternativos para
la consideración del Comité. Los informes sometidos por una
coalición de ONG son por lo general más amplios que los informes
sometidos por las ONG individuales.
El
Grupo ONG
Establecido por
primera vez en 1983 con el fin de involucrar a las ONG en la preparación
del borrador de la Convención, el Grupo ONG, con sede en Ginebra,
ha incorporado en el proceso una amplia representación de individuos
y de organizaciones. Hoy en día, más de 50 ONG de todo mundo componen
el Grupo ONG, cuyas funciones principales consisten en servir de punto
de enlace entre la comunidad de ONG y el Comité de los Derechos del
Niño y en contribuir a verificar y aplicar la Convención en el plano
nacional. En el desempeño de esta última función, el Grupo ONG alienta
la creación y el establecimiento de coaliciones nacionales de ONG
que estén al servicio de los derechos de la infancia. La secretaría
del Grupo ONG es Defence for Children International.
El Grupo ONG ha
emitido una Guía para las organizaciones no gubernamentales que presentan
informes al Comité de los Derechos de los Niños.
La función
del UNICEF en el proceso de verificación
La Convención
sobre los Derechos del Niño es el primer tratado de derechos humanos
que otorga una función en el proceso de su aplicación a un organismo
especializado de las Naciones Unidas, en este caso al UNICEF. El artículo
45 encarga al UNICEF la obligación jurídica de promover y proteger
los derechos de la infancia mediante el apoyo a las labores del Comité
de los Derechos del Niño. En concreto, el artículo 45 concede al UNICEF
la responsabilidad de:
- Participar
en el análisis de los informes de los Estados Partes.
- Ofrecer orientación
técnica sobre la aplicación de la Convención.
- Someter al
Comité de los Derechos del Niño informes sobre la aplicación de
la Convención.
- Prestar orientación
o asistencia técnica a un Estado Parte cuando lo solicite el Comité.
A medida que el
UNICEF obtiene una mayor experiencia en el proceso de aplicación de
una perspectiva basada en los derechos humanos a todos sus actividades,
hay cada vez más oficinas del UNICEF sobre el terreno que tienen capacidad
para participar en las diferentes etapas del proceso. Prestan asistencia
a los Estados en la organización de importantes consultas antes de
la preparación de los informes y participan en el análisis de los
informes sometidos al Comité; también colaboran con los estados en
la formulación de las estrategias de aplicación que se elaboran como
respuesta a las recomendaciones del Comité después del análisis.
Al prestar apoyo
al Comité de los Derechos del Niño, las oficinas del UNICEF sobre
el terreno contribuyen a menudo a garantizar que muchas opiniones
que con frecuencia no se toman en cuenta se reflejen en la información
que se presenta ante el Comité. La organización realiza esta labor
mediante la promoción de amplias consultas a todos los niveles de
la sociedad, realizando presentaciones orales o sometiendo informes
escritos sobre la situación de las mujeres y los niños, y alentando
a las ONG a que sometan ante el Comité sus propios informes sobre
el tratamiento de los niños, como complemento de los informes gubernamentales.
El UNICEF ha comenzado
también a formular indicadores para asistir a los Estados en la verificación
de los progresos alcanzados en la aplicación de las normas relativas
a los derechos de los niños. Como parte de este trabajo, el UNICEF
ha organizado una serie de bases de datos que se concentran en el
análisis de los resultados. Además, el UNICEF está colaborando con
Childwatch International, una red de ONG que realizan investigaciones
sobre los niños y los derechos de la infancia, para involucrar a los
gobiernos y a la sociedad civil en un proceso de verificación de la
aplicación de la Convención por parte de los Estados, con miras a
equilibrar los derechos universales y las preocupaciones nacionales
y culturales.